立夏過去，天氣漸熱。全國統一部署的北方地區清潔取暖改造的第二個年頭已經結束。回顧剛剛過去的供暖季，雖然沒有再出現第一年那樣一些地方一刀切“禁煤”以后取暖困難的極端事件，但看似平穩度過的這個取暖季，“煤改電”“煤改氣”政策背景下農村清潔取暖仍然存在許多繞不開的問題。

在不久前舉辦的2019中國農村清潔取暖高峰論壇暨清潔取暖縣長論壇上，地方政府主管領導、業內專家和一些企業代表圍繞“因地制宜，科學規劃，推進農村清潔取暖可持續發展”這一主題，在總結兩年來推進工作經驗教訓的基礎上，尋求產業化推進農村清潔取暖的可持續發展的整體解決方案。

煤改氣煤改電：地方政府壓力大，農民直呼用不起

對于推進北方地區農村清潔取暖，國家相關部門提出了“因地制宜，多能互補”的原則，即“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，然而，由于我國地域遼闊，農村地區發展不平衡，導致一些政策措施在一些地方不具備實施的基礎條件，而地方政府在進度要求和任務指標的雙重壓力之下，采取“一刀切”的方式開展項目實施。

去年下半年，中國農村能源行業協會組織開展了3次清潔取暖專題調研，對全國23個省1287個縣（區）3061個行政村18000余農戶進行了如何調查，分別與河南、山東和山西三省15個縣（市）政府相關部門負責人和清潔取暖項目實施單位進行專題座談，發現在推進農村清潔取暖過程中，地方政府感到壓力“山大”，而農戶則反映“用不起”。

壓力來源于時間緊、任務重。山西長子縣的一位負責人表示，該縣從2017年7月開始推進清潔取暖，由于時間緊，任務重，缺乏實地調研和有效評估，在準備不充分的情況下倉促推進，出現氣源短缺問題，使得已經拆除燃煤爐具的用戶無法正常取暖。本想為老百姓辦好事，實現溫暖過冬，結果卻適得其反。“市里定的任務是到2021年平原地區要實現100%清潔取暖，全縣9萬戶的任務，目前只完成了3萬戶，剩下的6萬戶壓力很大。

資金問題也是壓力之一。山西某市目前主要依靠政府補貼推進“煤改電、煤改氣”，按照規劃，全市需改造約74萬戶，2017年改造完成12.8萬戶。如果要完成所有的清潔取暖改造任務，還需要投入資金80億元，除去中央及省財政補貼的約20億元，還存在60億元的資金缺口。而該市2017年公共財政可支配收入尚不足10億元。

“中央政府發了清潔規劃之后部署到各級省政府，省政府布置到市政府，市政府再布置到縣政府、鄉政府。寫文件好寫，落實文件難，因地制宜難，居民需求難，資金到位更難。”長期參與專項調研的中國農村能源行業協會民用清潔爐具專委會副主任、北京化工大學教授劉廣青說，地方清潔取暖在部分地區缺乏可行性論證，由于沒有對電網設施和燃氣供應等能源的可行性論證，導致政府實施起來面臨的困難非常大。

地方政府叫苦的同時，農戶也反映“用不起”。北京地區的“煤改氣”成效顯著，并在2018年7月上調了補貼，但據中國能源報記者的調查，“用氣太貴”是煤改氣后村民的第一感受。有村民算賬，以前拉一車煤能燒三年，屋里還暖和，現在同樣的錢燒氣一年就沒了，還舍不得燒那么熱。

中國農村能源行業協會在河北、山東調研時發現，大部分農戶表示，燒煤取暖，每個采暖季只需2000元左右，但改為燃氣壁掛爐以后，即使政府有補貼，自己仍然需要掏4000元左右，比原來燃煤采暖高出一倍。

更多的農戶和和業內專家擔心取消補貼以后的承受能力。山西某縣有一個村相對富裕，改造之前大多數村民已用上水暖爐取暖，每年用煤3-4噸，年采暖費用3000-4000元，煤改氣以后，在有政府補貼的情況下，即便非常節約，年采暖費用也增加了1000元左右。雖然大多數村民表示能接受，但非常擔心取消補貼以后怎么辦。一位村干部坦言：“能不能改得起？改完以后能不能用得起？如果補貼沒有了，采暖會不會被打回原形？”

任務重壓之下：政策理解有偏差，推進過程“一刀切”

我國富煤貧油少氣的能源稟賦，決定了今后相當長的時間內煤炭仍將是中國的主要能源。2017年一些地方政府為完成考核指標，強力推進煤改氣、煤改電，導致“氣荒”事件后，2018年6月27日，國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中就指出：堅持從實際出發，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區群眾安全取暖過冬。以供定改，先立后破，對暫不具備清潔能源替代條件的山區，積極推廣潔凈煤，并加強煤質監管，嚴厲打擊銷售使用劣質煤行為。政策再次明確，“宜”字當頭是推進農村清潔取暖的基本原則。

雖然目前政策制定層面已經意識到在清潔取暖中需因地制宜、“宜煤則煤”，但由于其“過渡性”措施的定位，地方政府在清潔取暖工程實施過程中未將潔凈煤與氣、電放在一個平等的位置，潔凈煤被邊緣化。這便是認識上的一個誤區，中德可再生能源合作中心執行主任、德國能源署代表陶光遠說：“燃煤未必會造成嚴重的大氣污染，只有不清潔的燃煤才會造成嚴重的大氣污染。”

因地制宜為什么難以落實，劉廣青認為，原因是政策措施與地方發展實際有偏差，技術路徑過于死板，考核辦法過于單一，縣級政府沒有選擇權和決策權，智能為了完成任務而完成任務。

這樣對政策理解的偏差和認識上的誤區，導致在一些地方制定清潔取暖實施方案時，背離了“宜煤則煤”的技術路線，既給政府增加了壓力，也給老百姓增加了負擔。

山西省武鄉縣2018年冬季清潔取暖實施方案》中就要求，2018年，農村地區清潔取暖率力爭達到30%以上。在該縣2018年冬季清潔取暖確定改造計劃表中，14個鄉鎮煤改氣改造1320戶，煤改電改造2024戶，集中供暖改造1191戶。武鄉縣煤炭資源雖然豐富，但煤質屬于高硫煤，而該縣向南不到200公里的晉城市陽城縣，就是全國優質無煙煤核心產區之一。晉城市無煙煤年產量可達3000萬噸以上，占全國無煙煤總產量的1/4以上。其生產的無煙煤硫分、灰分等各項指標完全可達國家標準，尤其是硫分這一關鍵指標，平均僅為0.3%左右，遠低于1%的國家標準，是農村清潔取暖首選品種。2018年4月，晉城市政府與山東省簽訂了“清潔煤炭供需戰略合作框架協議”，晉城優質無煙煤“蘭花炭”開始應用于山東民用市場。本來近水更能解近渴，武鄉縣在燃料運輸和成本控制方面具有天然的地理優勢，晉城無煙煤在經濟性和取暖效果上都要優于“煤改氣”“煤改電”，可在武鄉縣的清潔取暖方案中卻沒有潔凈煤推廣的任務目標。

背離“宜”字的“一刀切”做法，使農村清潔取暖的效果大打折扣。中國農村能源行業協會的工作人員在一些地方調研時發現，不少農戶感覺費用高，不敢敞開用，又導致家里不暖和，還不如燒煤劃算。

多方形成共識：打牢基礎可持續，確保路子不跑偏

農村清潔取暖關乎民生，是能源生產和消費的一場革命，農村生活方式的一種變革，對于實施鄉村振興、改善農村人居環境意義重大。如何“因地制宜”構建農村農戶“用得好也用得起”的清潔取暖發展方案，在不久前結束的清潔取暖縣長論壇上，行業專家、企業代表、地方政府部門領導通過深入探討，達成一致共識：“宜”字當頭，多能互補；在政策規劃制定上應穩定、持續，建立以排放指標為核心的清潔取暖界定標準和評價體系；寧可走慢點，也不要把方向走偏了。

國家發展和改革委員會能源研究所研究所相關人士認為，清潔取暖并不等于清潔能源取暖，清潔取暖是個目標，清潔能源取暖是用清潔能源怎么樣去取暖；清潔取暖和清潔供暖也是兩個概念，清潔供暖是從供暖的角度講，怎么多供暖，怎么清潔供暖，又安全又便宜。清潔取暖是人的感覺，是從需求側的角度講。建議中央應把壓力降一降，跑慢一點，“現在跑慢點總比跑錯方向要強”。

河南鶴壁市清潔取暖辦公室負責人肖慧認為，農村清潔取暖因地制宜很關鍵，有些地方采取戰略性或者一刀切推廣，雖然暫時完成了任務，但沒有充分尊重老百姓的習慣和感受，今后可能會出現散煤復燃的情況。

生態環境部環境與經濟政策研究中心氣候變化政策研究部副主任馮相昭認為，農村清潔取暖定位不單純是農村取暖問題，應該站在為農村提供公共服務設施這個角度來考慮，只有這樣，農村清潔取暖才可能是長效的，可持續的。黑龍江省農科院農村能源與環保研究所所長劉杰表達了同樣的觀點，他說，農村清潔取暖應考慮主體問題，農民的需要是第一位的。要結合鄉村振興戰略，從可持續發展方向去考慮，從政策、體制、機制等方面統籌考量。

按照《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）》要求，計劃到2019年，北方地區清潔取暖率要達到50%。清潔取暖改造經過兩年的推進，如今已向縱深發展，并進入攻堅期。在探討解決目前存在的實際問題的同時，在當前實施鄉村振興戰略、開展農村人居環境整治的大好形勢下，農村清潔取暖有了更良好的政策環境，這也讓與會的行業專家、企業代表和地方政府對做好農村清潔取暖工作、打贏藍天保衛戰充滿信心。